گفتگو با نعمت احمدی درباره مجلس دوم

ایجاد اصلاحات در شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام

نظام پارلمانی می‌تواند پاسخگوی مناسبی برای برون‌رفت از وضعیت کنونی و رفع برخی از مشکلات باشد؟ از ‌لحاظ قانونی امکان تشکیل مجلس دوم وجود دارد؟ وجود این مجلس با ترکیب شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام در تضاد و مغایرت نخواهد بود؟ برای پاسخ به این پرسش‌ها با دکتر نعمت احمدی، استاد دانشگاه گفت‌وگو کردیم. احمدی به «نسل‌فردا» می‌گوید: «اگر ما مجلس دوم داشته باشیم با ترکیب شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام در تضاد و مغایرت خواهد بود؛ بنابراین برای ایجاد این مجلس باید اصلاحات ساختاری در شرح وظایف این دو نهاد صورت گیرد.» در ادامه مشروح گفت‌وگوی «نسل‌فردا» با دکتر نعمت احمدی را می‌خوانید:

*****آقای باهنر و برخی چهره‌های سیاسی بر لزوم اداره کشور با دو مجلس تاکید دارند. به‌نظر شما نظام پارلمانی می‌تواند پاسخگوی مناسبی برای برون‌رفت از وضعیت کنونی و رفع برخی از مشکلات باشد؟

برای حاکم‌کردن سیستم دو مجلسی در کشور باید به اصل 177 که مربوط به بازنگری قانون اساسی است مراجعه شود. بر اساس این اصل بازنگری در قانون اساسی جمهوری اسلامی، در موارد ضروری به این ترتیب انجام می‌شود: مقام معظم رهبری بعد از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام طی حکمی خطاب به رئیس‌جمهور موارد اصلاح یا تتمیم قانون اساسی را به شورای بازنگری با این ترکیب پیشنهاد می‌کند: اعضای شورای نگهبان، روسای قوای سه‌گانه، اعضای ثابت مجمع تشخیص مصلحت نظام، پنج نفر از اعضای مجلس خبرگان رهبری، ده نفر به انتخاب مقام معظم رهبری، سه نفر از هیئت وزیران و سه نفر از قوه قضائیه. در این صورت با بررسی تمامی جوانب اصلی به قانون اساسی اضافه می‌شود و مجلس دوم تشکیل می‌شود. اصولاً اگر سابقه تاریخی مجالس را درنظر بگیرید تشکیل این مجلس نخست از انگلستان به سایر نقاط جهان سرایت کرد. درواقع تاریخچه تأسیس مجلس دوم به انگلستان بازمی‌گردد. در این کشور مجلس اعیان به‌عنوان مجلس دوم طبقه اشراف را نمایندگی می‌کرد و مجلس عوام به نمایندگی از عموم جامعه به‌عنوان مجلس اول فعالیت داشت. کم‌کم تشکیل مجلس دوم وارد ادبیات سیاسی سایر کشورها شد و عنوان مجلس سنا گرفت؛ البته قبل از انقلاب و در دوره محمدرضا شاه، مجلس سنا در ایران تشکیل ‌شد. این مجلس شورای اسلامی قبلی که اکنون اجلاس خبرگان در آن برگزار می‌شود همان مجلس سنای دوره محمدرضا شاه است که متشکل از 60 نماینده بود: 30 نفر از اعضای آن انتخابی بودند و 30 نفر دیگر انتصابی. به‌نظر بنده تشکیل مجلس دوم نتایج مثبتی به‌همراه دارد. اصولاً وجود دو مجموعه از نمایندگان که منتخب مردم باشند و نظارت بر مصوبات و قوانین داشته باشند ایده‌آل خواهد بود؛ اما تشکیل آن شرایطی دارد که به آن اشاره کردم: اینکه نخست باید قانون اساسی مورد بازنگری قرار گیرد و اصلاحاتی در قانون اساسی طبق اصل 177 انجام شود. اگر مجلس دوم بخواهد همانند مجلس سنای دوره شاه عمل کند که تعدادی از نمایندگان آن انتصابی باشد و برخی دیگر انتخابی این موضوع قابل قبول نخواهد بود.

*****چرا ترکیب انتصابی و انتخابی‌بودن نمایندگان قابل قبول نیست؟

به این دلیل که این مجلس در این صورت نمی‌تواند به‌عنوان ناظر نمایندگان منتخب مردم باشد. تشکیل مجلس دوم خوب است؛ به‌شرطی که این مجلس منتخب ملت باشد. اکنون در آمریکا مجلس نمایندگان و سنا وجود دارد و این دو مجلس تشکیل‌دهنده کنگره آمریکا هستند. در مجلس سنا دو نماینده از هر ایالت در آن وجود دارد که در مجموع متشکل از 100 نماینده است. در زمان تصمیم‌گیری در این مجلس اگر به عدد فردی رسیدند یعنی 50 و 50 شد معاون اول رئیس‌جمهور که خود به خود سناتور مجلس سنا محسوب می‌شود نظر خود را ابراز و آن مصوبه اعتبار پیدا می‌کند.

***** از لحاظ قانونی امکان تشکیل مجلس دوم وجود دارد؟ وجود این مجلس با ترکیب شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام در تضاد و مغایرت نخواهد بود؟

بعد از اینکه قانون اساسی اصلاح شد برای تشکیل و برپایی این مجلس باید اعضای آن منتخب ملت باشند. مجلس دوم همانند مجلس شورای اول متشکل از کمیسیون‌هایی است که کمیسیون‌های آن با مجلس اول مشترک است. مصوبات مجلس قانون‌گذاری ما یعنی مجلس شورای اسلامی باید از فیلتر مجلس دوم بگذرد؛ اما با ترکیبی که اکنون در قانون اساسی ما وجود دارد امکان تشکیل چنین مجلسی میسر نیست؛ زیرا مجمع تشخیص مصلحت نظام داریم و به‌نوعی کارکرد آن همانند مجلس دوم است؛ اما نوع انتخاب اعضای آن چه دائمی و چه منتخب با شیوه انتخاب نمایندگان مجلس دوم یا مجلس سنا در کشورهای دیگر متفاوت است. می‌دانید که رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام منتخب مقام معظم رهبری است و تعدادی از نمایندگان به‌تبع پست و عنوان اجتماعی که از آن برخوردار هستند؛ عضو مجمع تشخیص مصلحت نظام محسوب می‌شوند؛ مثل رئیس‌جمهور، فقهای شورای نگهبان، سران سه قوه که عضو این نهاد هستند. تعدادی دیگر نیز توسط مقام معظم رهبری به مدت پنج سال منصوب می‌شوند.

اکنون اگر ما به‌دنبال تشکیل مجلس سنا هستیم عملاً باید مجمع تشخیص مصلحت نظام منحل شود یا تنها کارکرد مجمع تشخیص مصلحت نظام رفع اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان باشد و حدود وظایف و اختیاراتی که برای این نهاد تعریف شده حذف شود؛ همچنین در کشور ما شورای نگهبان دارای وظایف و اختیارات گسترده‌ای است. در دنیا این نهاد به این معنا و با این اختیارات گسترده هم در انتخابات، هم درمصوبات و موارد دیگر با چنین ید مبسوطی وجود ندارد. دادگاه قانون اساسی در کشورهای دیگر برقرار است که اگر شکایتی از عدم اجرا یا مغایرت و مخالفت مصوبه‌ای با قانون اساسی به‌زعم نهادها یا افراد معینی برسد، به آن دادگاه قانون اساسی رجوع کنند. در کشور ما، هم مجمع تشخیص مصلحت نظام خاص خودمان است و هم شورای نگهبان. بنده از نظر حقوق تطبیقی مشابه این نهادها را در کشورهای دیگر مشاهده نکرده‌ام. شورای نگهبان ما امروز نهادی است که با آنچه در روز اول مدنظر مدونین قانون اساسی بود، متفاوت است. اکنون این نهاد نظارتی اختیارات وسیع‌تری برای خود قائل شده؛ چون تفسیر قانون اساسی برعهده آنان است. اگر مجلس دوم داشته باشیم با ترکیب شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام در تضاد و مغایرت خواهد بود؛ بنابراین برای ایجاد این مجلس باید اصلاحات ساختاری در شرح وظایف این دو نهاد صورت گیرد.

*****تاچه اندازه امکان تشکیل شورای بازنگری در قانون اساسی برای ایجاد این مجلس وجود دارد؟

بر مبنای قانون اساسی باید دو سوم از نمایندگان خواهان تشکیل شورای بازنگری در قانون اساسی شوند و مقام معظم رهبری هم موافقت کنند، آن زمان است که هیئت بازنگری تشکیل می‌شود.

*****به‌نظر شما وجود این مجلس می‌تواند نارسایی‌های موجود در فرایند قانون‌گذاری را برطرف کند؟

فرایند قانون‌گذاری در ایران مختص قانون اساسی ماست و در این فرایند مشکلاتی وجود دارد. لوایح و طرح‌ها در مجلس شورای اسلامی مدت‌ها در نوبت می‌مانند و این فرایند درستی نیست. قوانین آزمایشی یکی از اشکالات قابل‌ذکری است که در خانه ملت مشاهده می‌شود. بسیاری از قوانین که با زندگی مردم ارتباط دارند قوانینی هستند که در مجلس تصویب نمی‌شوند و به شکل آزمایشی در کمیسیون مجلس تصویب می‌شوند؛ یعنی مجلس ما کارایی قانون‌گذاری خود را به‌گونه‌ای تعریف کرده که بسیاری از طرح‌ها و لوایح در نوبت می‌مانند. بعدازآن شورای نگهبان سخت‌گیری‌هایی در این رابطه اعمال می‌کند؛ برای نمونه در دهه 60 مجلس قانون کاری را تصویب کرد و بعدازآن به شورای نگهبان ارجاع داد و این شورا به قانون کار ایرادهایی وارد و اظهار کرد روزهای جمعه که کارگر کار نمی‌کند چرا باید حقوق دریافت کند؛ یعنی شورای نگهبان مدعی بود کار در مقابل مزد است؛ اما مجلس اذعان داشت ما در حال قانون‌گذاری هستیم و حقوق کارگر ایجاب می‌کند در روز جمعه به او حقوق پرداخت شود. در تمام دنیا مبارزه‌هایی برای حصول حقوق این قشر صورت گرفت. در گذشته ساعات کار آنان بسیار زیاد بود و شرایط طاقت‌فرسایی در محیط کار وجود داشت؛ اما بعد از به‌ثمرنشستن مبارزات ساعات کار به هشت ساعت تقلیل یافت و تعطیلاتی برای آنان تعریف شد. شورای نگهبان با این موضوع مخالفت کرد و به‌اجبار همین مسئله پیش‌زمینه تشکیل مجمع تشخیص مصلحت نظام به دستور امام(ره) شد. زمانی که چنین سخت‌گیری‌هایی از سوی شورای نگهبان اعمال می‌شود فرایند قانون‌نویسی در ایران کند می‌شود. بنده با دوستان نماینده مجلس صحبت کردم که چرا قوانین مادر و اصلی ما به‌خصوص در حوزه قضائی قوانین آزمایشی است و وجود این قوانین برای کشوری که 38 سال نظام آن جمهوری اسلامی است شایسته نیست. درحالی‌که هنوز یک قانون مجازات اسلامی دائمی ندارد در این صورت چگونه می‌خواهیم الگوی سایر کشورها باشیم؛ بنابراین دوگانگی در این رابطه وجود دارد که باید در راستای مرتفع‌ساختن آن تلاش کرد. در فقه شیعی اجتهاد حاکم است؛ یعنی مجتهد کوشش می‌کند برون‌رفتی برای مسائل پیدا کند که فقط مغایرتی با اسلام و قرآن نداشته باشد. حتماً نباید که ما شأن یک موضوع را در اسلام پیدا کنیم؛ همین‌که مخالف با اسلام نباشد کافی است. وقتی چنین سخت‌گیری‌هایی وجود دارد بسیاری از قوانین ما نمی‌تواند از خروجی جلسه علنی و شورای نگهبان بیرون آید و به‌اجبار به‌صورت آزمایشی اجرا  و نتیجه آن می‌شود که باوجودآنکه 38 سال از عمر جمهوری اسلامی می‌گذرد قوانین آیین دادرسی مدنی و کیفری و مجازات اسلامی ما آزمایشی هستند.

*****بهتر نیست خانه ملت برای تصویب قوانین کارامد از متخصصین خارج از مجلس استفاده کند؟

مجلس باید تخصصی شود؛ حتی اگر نمایندگان متخصص نباشند. باید کمیسیون‌های مجلس از این اختیار برخوردار باشند که از متخصصان غیر نماینده در این بخش استفاده کنند؛ برای نمونه، مجلس اگر نمی‌تواند به تعداد کافی حقوقدان داشته باشد که کمیسیون حقوقی را فعال کند این اختیار به این کمیسیون داده شود که از حقوقدانان غیر نماینده استفاده کند. درواقع این افراد استخدام شوند تا به پالایش قوانین بپردازند و از این طریق به اداره بهتر امور کمک کنند. اکنون این روند به مرکز استراتژیک مجلس واگذار شده است؛ درواقع خود را درگیر کاغذبازی کرده‌ایم؛ یعنی این نهاد درحال تبدیل‌شدن به یک مانع است.

****وجود مجلس دوم چه نقاط ضعف و قوتی دارد؟

مجلس دوم نقطه‌ضعفی ندارد؛ چون این مجلس اقدام امتحان‌شده‌ای در دنیاست. شما هرچقدر منتخبان بیشتری از مردم باصلاحیت و نظارت بیشتر داشته باشید خروجی بهتری را تجربه خواهید کرد؛ منتهی باید دید چه کسی می‌خواهد آن را برپا کند و به چه شکلی می‌خواهد آن را تشکیل دهد؟ متشکل از چه افرادی است؟ آیا می‌خواهد مجلس انتصابی یا مشورتی باشد و مصوبات آن جنبه اجرایی نداشته باشد یا می‌خواهد یک مجلس کاملاً تخصصی با بار قانونی نظارتی و تقنینی بالا باشد؟

نویسنده : لیلا کاظمی